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发表于 2005-1-16 10:03:33
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摘 要：结合秦沈客运专线建设中投资管理工作的实践经验和体会， 提出秦沈客运专线在特殊条件下投资控制的基本观点和管理模式， 并分析秦沈客运专线投资控制的难点、重点以及存在的问题。
关键词：秦沈客运专线；投资控制；探讨
秦沈客运专线是我国“九五”重点工程， 经国家批准的投资总规模为147. 8亿元， 是我国目前设计标准最新、技术含量最高、质量要求最严的新建铁路， 软弱松软地基、大截面整体箱形梁、一次铺设跨区间无缝线路及站后“四电”工程等都采用了当今先进的科学技术， 是我国铁路建设史上的标志性工程。
为了高起点、高质量、高效益地建设好秦沈客运专线， 总指挥部以科学求实的态度， 积极探索适应秦沈客运专线建设管理的模式和思路， 其中在投资控制方面取得了十分有益的经验，形成了一整套行之有效的程序和方法， 从而奠定了该线投资控制的基础。
1 秦沈客运专线投资控制的总体原则思想和基本框架
近年来， 铁路建设的管理者、研究人士及从业人员都一直在努力寻找一种适应铁路基建行业发展的投资控制管理模式，大家不约而同地发现: 贯穿在整个铁路建设管理过程中的核心问题是工程项目在质量、工期、投资三大目标下的经济效益问题。纵观今天的铁路工程市场， 有形的建筑交易市场已经初步形成，国内市场跨跃国界与世界经济相连， 迎面而来的是技术、资金、材料、管理等方面的剧烈竞争； 而当前正是我国铁路大干快上的关键时期， 国民经济的发展和人民生活水平的提高对铁路建设提出了更高的要求，秦沈客运专线作为高速铁路的试验段， 面临工期紧、质量标准高、投资包干定死的巨大压力。在这一特殊的条件下，针对秦沈客运专线的投资控制做了有效的规划与尝试，基本的思想和原则如下。
1.1 以“硬化合同，规范程序”作为投资控制的根本原则
建设工程合同是建设单位与承包单位签订的， 为实现某项目工程而明确双方权利、义务关系的协议，它是约束甲乙双方最根本的条件，自然而然地成为建设单位投资控制的基石和立足点。
而在执行合同条款、贯彻合同精神时必须有严格规范的操作程序作保证，双方在工程建设、合同履行与变更、价款结算、费用索赔与争议处理、工程保险、工程保修、违约处罚等方面，都有其自然或约定的程序和一系列具有很强操作性的管理办法，只有按照这些程序和管理办法去做，才能达成共识，解决问题。例如，所有变更设计只有在符合变更设计管理办法规定的程序及各种手续完备后，才能最终获得按合同条件的审核和批准。
1.2 以“适应项目实情， 满足总体目标”作为投资控制的前提
该线作为高速铁路的试验段，在极为特殊的历史背景下酝酿建设，建设过程中又遇到各种特殊客观条件限制，外部环境、新增税费、资源保护等方面经济政策也不确定，使得该线建设中工、料、机定价的主动权几乎完全服从于市场运行机制。根据秦沈客运专线施工招标并签订合同后，经历了修改技术设计，施工资料、施工图的变化，特别是该线的标准在招标后不断调整和提高等特殊情况，在充分调查、研究、实践的基础上，对实际存在的各种问题、困难和矛盾，特别是新标准和新定额导致投资控制的新问题，实事求是，不回避，不推诿，有针对性地调整和制订了投资控制的策略和方法，从秦沈线建设的大局出发，区分不同情况分别对待，既不折不扣地坚持了合同原则的一致性，维护了国家利益，又充分满足了现场的实际需要。
1.3 以“技术与经济相结合”作为投资控制的基础
传统的计价模式及统计资料往往离开工程技术的支持而单线运作，经常影响甚至歪曲投资控制的正确决策，典型的事例就是工程技术部门的形象进度资料与计划财务部门的实物工作量完成统计资料出现不一致。成功的投资控制应该是涉及众多相关部门协同作战的系统工程，它要求技术与经济相渗透，设计、施工、监理、物资、合同等方面管理与投资控制管理密切结合。其中，设计与投资控制的结合起着至关重要的作用，尤其在当前铁路设计不断竞争的情况下，充分调动设计在投资控制中的积极性显得十分必要和迫切；施工实现了工程实物的完成，而秦沈客运专线站前工程采用铺架工程由中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司总承包，线下工程由各局级施工单位分别承包的两种施工承包方式，铺架方式由常规铁路的边铺边架改为先架后铺，在铺轨之前要安排相当长时间来实施大吨位箱梁的运输和架设。因此，该线的施工组织设计，无论是标段划分和施工队伍的安排，大临设施的布置，大型架梁设备的架梁方式，还是架梁具体日期的安排等，个环节是否合理，都对铺架工程本身和相应线下工程的投资控制影响很大，因此秦沈客运专线合理的施工组织和经济相结合对投资控制起着比对常规铁路更为明显、更为突出的关键作用；监理与投资控制结合将在工程造价、技术选用、价款计算、设计变更、费用索赔等方面发挥重要作用；物资统一公开招标采购以及对不同造价特征的材料，选用对保证工程质量，降低材料费用是真正落到实处的举措，应该在今后的铁路建设中进一步完善制度并推广运用；合同管理是从法律的角度为投资控制建立起一套公认的法规和制度，同时以此为依据构筑甲乙双方说理的平台，彻底规范投资管理行为，使投资控制走上法制轨道。
1.4 以“全面引入竞争”作为投资控制的机制
在施工招标中以工程项目结构的合理组成划分投标报价项目，淡化标底，强调在技术和报价方面公平竞争，通过竞争及答辩，择优挑选出优秀的施工单位；工程验工计价实行“优质优价，劣质低价或不计价”的竞争激励机制；为化解风险，保证各项已完工程不受损害，根据现场实际并结合国际惯例，对可能发生灾害损失的路基工程及桥涵附属工程等进行了保险公开招标，打破了保险业费率垄断的局面，既降低了费用，又转移了风险；对量大价高，对工程建设起制约作用的大宗物资，建设单位在全社会统一公开招标采购，以确定质优价廉的工程材料等，所有这些措施在秦沈线的实践中都已经发挥了巨大作用。
1.5 以“运用经济杠杆调节”作为投资控制的手段
在市场经济条件下，恰当运用经济杠杆对投资管理进行调节会产生锦上添花的效果，实际工作中采用了财务、费率、奖惩等经济杠杆。财务杠杆的作用往往不被人们所重视，而随着资金筹集与运作在投资控制中的作用呈上升趋势的现状，财务杠杆广泛应用在投资控制中，合理选择资金来源、资金结构、资金到位及拨付时间，对秦沈客运专线的建设起到了促进作用；在不违反合同条款和国家规定的前提下，针对不同的工程项目和现场实际计取不同的费率对于合同外费用确定是有利的，具体在施工图量差、变更设计的项目单价确定上都有意识地选用了不同的费率，取得了很好的效果；在建设、设计、施工、监理的各个方面建立奖惩制度能提高大家的积极性，并在一定程度上监督和促进投资控制管理工作，例如：优化设计五五分成，从而为国家收回了优化设计节省投资的50% 的资金。
1.6 秦沈总指计划财务部全面负责秦沈客运专线的概算与合同管理
主要的工作职能包括合同的管理与执行、计划的编报与下达、验工计价、变更设计审核批复及处理费用索赔等。根据国家和铁道部有关基本建设工程管理的规定，总体上将投资控制分成两大块进行管理。
一是合同内费用：指甲乙双方按平等互利原则签订的合同范围内的费用。
二是合同外费用：指甲乙双方合同之外发生的费用，包括施工图量差、变更设计、政策性调整及其他。其中合同内及施工图量差是静态的，变更设计与政策性调整及其他是动态的，它们共同存在于整个建设过程，主导投资控制的运行状态。具体对投资控制运行状态的监控按数据库软件自动生成表格(表1) 提供的信息来实现。
表1 数据库软件自动生成表格示例
2 秦沈客运专线投资控制的信息模式
随着计算机信息处理技术的普及、信息高速公路的建设，人类进入信息技术时代。而当前铁路建设投资控制管理的思路和手段普遍低于其他管理专业的一个重要原因，不能不归咎于投资控制管理工作长期的手工操作，传统的手工或以手工为主的信息处理方式耗费了大量的精力和时间，效率十分地低下。秦沈线投资控制是一个复杂的系统工程，各种信息的及时性、可靠性及处理方式直接影响到投资管理部门的决策，如何在复杂多变的工程建设中捕捉真实信息与识别误导信息，成为提高工作质量和效率的关键，这是不可能通过增加定员来实现的。秦沈总指计划财务部尝试向数据信息化管理迈出了第一步，使投资控制的整个决策程序、管理结构，甚至工作方式都发生了实质性的变化。
秦沈总指计划财务部应用计算机技术，针对该线的特点，开发了一系列投资管理应用软件，初步形成了秦沈客运专线建设投资管理信息模式，在实际工作中取得了很好的效果。信息模式和相应的数据库应用软件系统如图1 所示。
3 秦沈客运专线建设过程中投资控制的难点和重点
由于秦沈客运专线是快速铁路客运专线，作为高速铁路的试验段，不同于一般普通铁路，投资控制的主要矛盾和突出难点是秦沈客运专线设计一次开通时速160 km 以上，标准新，质量要求高，而且设计过程中标准不断发生变化和调整； 客观上建设、设计、施工本身也存在对标准认识的不足，快速铁路边施工边探索需要付出额外的代价，新标准、新工艺、新定额必然对投资造成影响。施工招标后技术设计发生了很大变化，鉴定后修改概算较原技术设计招标概算变化很大，而该线实行严格的综合单价包干、总价中标的承包方式，合同履行期间建设单位向施工单位支付费用时原合同单价不变，概算指标升高的项目各施工单位要求索赔，概算指标降低的项目则引起建设单位本身掌握费用的损失。而建设过程中不断遇到的各类设计变更、费用索赔等都会增加投资控制的压力。
为此， 该线投资控制的难点和重点：一方面是标准引起的合同外费用，另一方面是施工图量差、变更设计，征地、构筑物拆迁、“三电”拆迁，地方、行业收费等。针对这一特点，秦沈总指按照投资包干的要求，将使用招标降造和预备费的责任指标分解到施工图量差、变更设计、征地、构筑物拆迁、“三电”拆迁、改渠改路、监理费、建设单位管理费、科研费、地方及行业收费等项目上，将突破概算、投资失控的风险层层分解，把合同外费用的控制作为整个秦沈线投资控制的重中之重，对合同外费用的处理进行了特殊“关照”，具体采取了以下措施。
一是通过加强管理， 采用先进手段，不断优化设计，使施工图数量的增加得到有效控制，对于存在的施工图量差，除合同约定在包干费中计列之外的项目，由秦沈总指工程部门核准数量，按《承包工程项目及费用一览表》中对应的综合指标计算费用(不计算子项目工程数量的增减)；
二是I类变更设计严格按照铁道部的批复意见办理；
三是II、III类变更设计按变更设计管理办法，召开建设、监理、设计、施工四方会议或秦沈总指委托的三方会议，形成会议纪要，严格按合同约定计算费用；
四是材料价差根据铁道部公布的年度材料价差系数，按年度计价完成的建安产值进行清算；
五是铁道部发文调整的政策性费用及根据合同条件应调整的其他费用，一律按全线一致的原则合理分劈、审批和调整。
4 秦沈客运专线投资控制存在的主要问题
通过站前工程2 年的投资控制实践来看，虽然该线投资包干的各项指标均没有突破，并呈现良性循环发展的势头，但仍存在一些问题，主要体现在以下3个方面。
4.1 关于单价承包
秦沈客运专线施工合同实行单价承包，合同单价在合同履行期间保持不变，是整个投资控制和合同管理的基础，也是建设单位和施工单位关于费用方面矛盾的焦点。根据单价合同，施工图数量的变化可以根据合同单价调整，也就是说单价风险由施工单位来承担， 建设单位代表国家既要承担合同数量的风险，还要承担单价风险。秦沈客运专线由于种种原因， 设计前期工作很不充分，加上技术标准问题的干扰，现场实施后给建设、施工单位带来了相当大的数量和单价上的风险，特别是单价风险偏大，说明秦沈客运专线施工合同的单价基础并不牢固，投资控制存在先天不足的问题。该项目要化解风险，只能靠建设单位加强管理来进行控制，但也充其量只是一种事后的弥补。作为一条教训，在今后别的项目中如何改进，从理论上最好的办法就是严格坚持基建程序，设计院加深前期工作，提高设计质量，按经现场审核优化的施工图设计进行施工招标，可以将建设、施工单位双方的风险都降低到最低限度，但目前铁路基建体制的现状短期内无法实现这一理论上的目标。另外一种选择就是使用外资贷款铁路工程的项目表，该套项目表的设置原则是尽量细化，降低了施工单位的单价风险，但是它的前提条件也是需要高质量的设计。按照铁路目前的设计精度，如果一味照搬，将绝大部分风险都转移到建设单位一方，以目前的铁路建设管理体制和建设单位对现场的控制能力，代表国家利益的建设单位一方风险偏大，笔者认为这不是一种好办法。而按照共同降低风险、共同承担风险的思路，采取折中的办法和过渡措施最符合铁路建设的现状和实际，具体就是
启动激励机制约束设计单位，设计咨询人员尽早介入设计，充分发挥设计咨询人员作用。
在尽量提高设计质量的前提下，一方面实行单价承包和单项费用包干相结合的方式；另一方面认真研究已建铁路的合同项目表，分析已建铁路合同管理经验统计数据，对合同项目表中单价容易出现重大变化的，按照合同双方在施工现场都易于操作和计量的原则，对合同项目表作适当的调整和细化，保持合同项目表的动态管理和合理调整。
4.2 关于发挥监理单位的作用
监理单位在铁路建设项目的管理中是建设单位的最得力助手。秦沈客运专线因制度建设、权利与责任的赋予等多方面的原因，也没能摆脱监理在铁路工程建设中质量、工期、投资三大控制目标中重质量、轻投资的通病。监理单位代表建设单位长期在现场工作，对现场情况比较熟悉，建设单位在投资控制工作中不充分利用监理的力量，事必躬亲，是一种效率不高同时效果不佳的管理方式。在铁道部加强对监理队伍管理，合理提高监理费用，促使监理队伍素质提高的前提下，建设单位的投资控制应参照国际惯例，充分赋予监理队伍投资控制的权利和责任，由直接控制投资为主转移到间接控制投资为主的管理方式，同时加强对监理队伍的监督和管理，真正实现建设单位投资控制合理的“抓大放小”。
4.3 关于地方及行业收费
地方及行业收费一直困扰着铁路建设者，此问题秦沈客运专线也很突出，一定时期内成为该线投资控制的主要矛盾之一。随着法律意识的增强，对铁路建设的合理收费可以理解，但由于地、市、县一级的法院受地方保护主义的影响，加之与铁路建设有关的一些法律、法规本身存在缺陷，有的可操作性不强，有的理解上容易产生歧义，给某些部门和个人提供了可乘之机，依靠地方法院打着法律的幌子进行乱收费，严重干扰了秦沈客运专线的建设，给该线投资控制带了来很大的压力。针对地方及行业收费的新特点，铁路项目的建设从立项、设计到施工，首先要自觉遵守国家有关法律、法规，主动依法办事，同时铁路建设者要认真学习和研究与铁路建设有关的法律、法规，善于利用法律武器维护铁路行业的正当利益，达到有效控制投资的目的。
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