8月，国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》）对外发布。“支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地”，被认为是为铁路“卸包袱”“送红包”。然而，土地开发权的赋予，究竟能对加快铁路建设、撬动铁路投融资体制改革产生多大的影响，仍有待于详细实施方案的亮相。
“给铁总一次性包了个大红包”
唤醒既有铁路土地价值，给铁总一次性输血，有利于减轻负债
在北方某铁路局多元经营公司干了十几年的老刘，没想到国家优惠政策来得这么快，力度这么大。“以前搞开发都是在内部小打小闹，建个宿舍区，搞个酒店，挣钱补贴一下职工收入。现在国家这盘棋可太大了。”
倒退10年，铁路土地开发仅被定位为补贴职工收入、改善居住条件的副业。当时，铁路已经是勒紧裤腰带过日子，一年固定资产投资才几百亿元，不足现在的零头。“以前铁路行业实行经济责任‘大包干’，财政不拨款，铁路建设不是需要多少修多少，而是有多少钱修多少路，建设缓慢。”中国交通运输协会常务副会长王德荣回忆，2004年铁路固定资产投资仅约900亿元，一年修不到1000公里，全国2/3的铁路是改革开放以前就修建完成的，电气化率仅为25.9%。
这种缓慢的铁路建设步伐一直持续到国际金融危机来临。2008年，国家启动4万亿元投资计划，中国铁路跨越到高铁时代。2002至2012年的10年间，铁路基本建设投资是前10年投资的6倍多。然而，资金来源依然靠国家拨款、银行贷款、铁路建设基金自筹。
以政府信用为担保、少量投资、大量借贷的投融资模式，最直接的影响就是铁路债台高筑。数据显示，截至今年一季度，中国铁路总公司的总负债已高达32690亿元，其中一季度总用于还本付息的资金为654.38亿元，亏损59.28亿元，而今年铁路要完成规模高达8000亿元的固定资产投资。
业内专家认为，《意见》出台表明铁路发展再靠国家投资单打独斗和行政方式推进走不动了，非改不可。投融资体制改革是铁路改革的关键，而赋予铁路行业土地综合开发权，就是想以此为突破口，提高自身造血能力，也探索吸引社会资本参与铁路建设的新路子。
盘活现有铁路用地，推动土地综合开发，将为铁路减轻债务包袱。发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌介绍，与一般的存量建设用地再开发相比，国家给予了铁路更为优惠的政策。按照国家相关规定，改变土地用途、收回土地使用权重新出让的，应采取招拍挂方式出让。而对于铁路，《意见》规定划拨用地目录以外的用地都可以协议出让，不受《招拍挂出让国有土地使用权规范》的限制，这无疑是重大利好。“原来每一块土地都要地方收储再招拍挂。现在相当于国家将铁路既有用地性质转变一次性审批，使地方政府让渡利益，将土地增值收益全部划拨归铁总，给铁总一次性包了个大红包。”
据介绍，目前铁路系统在城市中心地段拥有大量土地，除了线路、站点使用外，还包括生产和管理用地、员工生活居住用地等。这些建筑物多为矮层建筑，容积率极低，且作为交通基础设施，土地价值没有充分发挥。这部分存量土地今后都可以在符合规划的前提下改为商业、住宅等经营性用途使用。一旦转变为商业或住宅用地，土地价值与物业增值收益都将大大提升。“中国铁路存了五六十年的家底都可以变现了。这种用地政策相当于给铁路一次性输血，对减轻当期债务是有帮助的。”
引入民资有利于避免“高铁空城”
借鉴港铁模式，新建铁路用地有望吸引民间资本进入，提高铁路项目造血功能
如果说“盘活现有铁路用地”被认为是有利于铁路减负前行，那么“鼓励新建铁路站场实施土地综合开发”就被认为是撬动铁路投融资体制改革、引入社会资本进入铁路市场的新利器。
根据此次《意见》，国家对铁路用地价格与用地指标的支持力度，明显优于其它建设用地。一方面，供地价格按出让时市场价格确定，这意味着该块土地增值收益都将留给铁路开发主体。另一方面，铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，暂由国土资源部予以计划单列，这又意味着铁路用地指标不受地方限制。目前只有农村建设用地及农民住房建设享受指标单列政策。
“理论上，这既是仿效香港土地+轨道的运营模式，也是借鉴港铁的混合所有制模式，来推动铁路发展。”刘斌介绍，在香港新建铁路沿线，政府给予港铁公司土地开发权。港铁公司以该地区没有铁路为基础的地块价值估算，向政府支付地价。港铁公司修建铁路的同时，又与开发商合作开发铁路的地上物业。物业因铁路发展升值，港铁公司从中获利用作铁路再投资，并与政府按一定比例分红。
刘斌认为，引入民间资本参与新建铁路站场的土地综合开发，将有利于规避目前出现的“高铁空城”。在这一轮高铁建设中，由于投资主体是铁路与地方政府，过分追求城市人口规模、人为拉大城市框架成为高铁站选址的首要标准。相当数量的高铁站被规划在郊区荒野，并建设了大规模的站前广场和开发新区，导致这些高铁新城缺乏产业与人口支撑，沦为空城。
“高铁的运营模式、客流特征与传统铁路完全不同，其站场的商业开发模式也势必不同。因此引入民间资本参与土地开发，不仅能弱化‘市长’话语权，强化‘市场’话语权，避免目前出现的‘高铁空城’，也可以提升国有资本的管理效率，倒逼今后城际铁路、市郊铁路的车站商业开发模式的转型，增强铁路自身的造血功能。”刘斌介绍，像日本名古屋火车站就是一栋高层商业楼宇，高层为写字楼，中层为超市与商场，地下则是城市轨道交通，体现了土地集约开发，也大大提升了铁路物业价值。
不过专家认为，港铁模式并非放之四海而皆准。“港铁模式的本质也是财政补贴，只不过它的土地财富收支不再经过财政，而是港铁自收自支。香港地方小，便于监督，这种模式是否适用于国土面积广阔的恐龙型国企尚有待检验。”刘斌指出，国际上大部分国家和地区仍然采用财政补贴支持铁路建设运营，正是因为这种模式最便于监督。“究竟是铁路公司自主土地开发，还是由政府开发，评判标准还是看哪种模式更兼顾效率与公平。”
利好变真金，路还很长
土地摸底与评估仍是未知数，土地开发与收益的资金监管将是新课题
尽管政策利好，但如何将利好转变为现实利益，路还很长。
首先，中国铁路总公司的土地家底究竟有多大，仍是未知数。关于铁路存量用地的规模，目前没有准确的统计数据。而且，铁路用地违法比例较高，“未批先用”现象突出。2009年度土地执法检查结果显示，全国铁路建设项目违法用地560宗，面积6.2万亩，其中耕地面积2.41万亩，约占全国违法占用耕地面积的9%。明晰和理顺产权关系，恐怕是中国铁路总公司在盘活土地存量前必须迈出的第一步。
去年，中国铁路总公司成立后，其组织架构中就出现了一个新部门——资本运营和开发部。该部门被认为是铁路发展基金及土地开发的主要操盘手。今年2月，中国铁路总公司对外发布《中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》，首次涉及土地资产评估事项，也旨在摸清家底，重估和盘活资产，为其沿线土地资产经营开发、土地授权经营等奠定基础。
新建铁路项目土地开发模式中，民间资本拥有多少话语权，如何进行利益分配，仍是市场观望的难点。《意见》出台后，市场上就出现了中国铁路总公司将组建房地产集团的消息，但在房地产业看来，铁路并不具备竞争优势。
“无论是地产开发，还是物业管理，铁总都没有充分竞争市场的经验。如果想在地产领域有所斩获，最好以土地入股，与有实力的民企合作，让专业的人干专业的事儿。”一位房地产企业人士表示，如果采用新建铁路项目与土地综合开发权“捆绑招标”的方式，仍以铁总及地方铁路局为主角，社会资本在这一过程中很难有话语权，也就缺乏进入市场的信心。
有关土地开发的配套监管政策也有待完善。尽管《意见》明确要加强土地综合开发的监管和协调，但是业内普遍认为监管“紧箍咒”还不够紧。
“既然铁路享受的是前所未有的特殊优惠政策，那么就应该有更强有力的监督程序与措施，让土地开发收益真正满足铁路发展的需要。”刘斌指出，由于铁路用地开发规模都是巨量级的，这势必意味着满足招标条件的企业有限，而一旦拿地太容易，就容易出现圈地乱象和暗箱操作。“应该出台更严格的备案管理制度与资金监管制度，防止土地开发收益成为行业系统的小金库。”
来源：人民日报
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发表于 2014-9-1 22:32:06