铁路公益补贴热身 今明后三年启动过渡性补贴

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         来源：21世纪经济报道      链接地址：http://epaper.21cbh.com/html/2013-08/07/content_73249.htm?div=-1   

　　 消息人士透露，中国铁路总公司（下称铁总）将在今年和明后两年获得过渡性的中央财政补贴，以部分弥补其承担公益性、政策性铁路运输任务所带来的亏损。

　　 这是正在酝酿中的铁路公益性运输补贴机制的先行步骤。7月24日召开的国务院常务会议拍板决定，已责成财政部和铁总协同落实建立铁路公益性补贴机制一事。

　　 接近铁总的消息人士表示，这一机制将涵盖铁路客运中对在校学生、伤残军人的半票补贴和货运中对涉农、军事、赈灾物质运输的亏损补贴等。届时，铁总将有望和中石油、中石化一样每年获得高额财政补贴。

　　 为制定具体的补贴方案，目前铁道部正和财政部协商研究如何界定铁路运输服务和项目的公益性和商业性，以及如何对公益性服务和项目进行补贴等。

　　 鉴于上述工作需花费时日，而铁总的负债额、运营亏损额都正日益增大，建设、融资任务紧迫，因此才决定在正式补贴政策出台之前，在今年和明后两年先行对铁总启动过渡性补贴措施。

　　 学生半票等纳入补贴范围

　　 “补贴政策的方案还在制定当中，什么时候出台还不好说。”一位铁总内部规划部门人士8月6日向本报表示，铁总和国家发改委的意思是铁路公益补贴的政策要结合铁路运价形成机制、铁路公益性亏损核算机制同时进行。

　　 据这位人士介绍，补贴方案制订中遇到的一大难题是公益性和经营性之间的界限划分，比如学生半票、青藏线运输，这些算是可以比较清晰，容易界定的，但有些物资的运输就不太好界定。

　　 “现在决策层已有明确表态，对于伤残军人、学生、涉农物资这些公益性运输任务和青藏线、南疆线等公益性运输线路造成的亏损，要进行核算，然后进行补贴。”前述接近铁总的消息人士表示。

　　 补贴方案制定的另一大难题是，对于铁路承担公益性运输任务到底造成多大的年损失额，铁总内部目前并无准确的测算。“有时内部开会的时候会提及这一数字，大家有的说几百亿，有的说1000多亿，种种不一。”前述铁总内部规划部门人士说。

　　 此前，时任铁道部部长盛光祖曾在2012年的一次内部会议上讲话称，2011年铁路系统承担公益性运输带来的亏损额度约700亿元人民币。

　　 公益性运输的亏损额由谁来评估和核算也是补贴方案酝酿中的一大问题。若由铁总自己来核算，则明显有利益冲突，难免夸大损失，缺乏公正性和公平性。而若由外部第三方审计机构介入，由于铁路的业务十分繁杂，也难免信息不对称的弊病。

　　 过渡性补贴今年先行

　　 在这些操作性问题未解决之前，正式的补贴方案和政策短期内尚难以出台。鉴于目前铁总的财务状况不容乐观，建设、融资任务紧迫，故中央财政将在今年和明后两年对铁总先行进行过渡性补贴。

　　 前述接近铁总的消息人士表示，事实上，以往财政部每年会在年终根据铁道部该年的经营状况和上报的在公益运输中的损失，给出一笔较小额的补贴，以使得铁路年终的营收数字相对“好看”一点。

　　 因此，所谓过渡性补贴，可能还是沿用此法，由铁总大致估定一个损失的数额，上报给财政部，经过复核，给予补贴。

　　 “财政部当然不会按铁总上报的数字给，它会评估，最后肯定是折算下来给。" 接近铁总的人士说。

　　 中央财政对央企进行补贴之前早有先例。在与国际油价联动的调价机制尚未建立时，中央财政就对中石油、中石化等企业进行了多次财政补贴，以弥补石油进口价和销售价之间的倒挂。

　　 铁路部门近两年来一直积极游说中央出台铁路公益补贴。但在政企不分的原铁道部时代难以成行。直到今年3月原铁道部拆分为行政管理性质的国家铁路局和企业性质的铁总后才迎来转机。7月24日召开的国务院常务会议责成财政部和铁总协同落实建立铁路公益性补贴机制。

　　 “如果不对公益性的线路和经营进行补贴，公益性和经营性划界不清，就难以让社会资本建立对铁路投资收益的稳定预期，无利可图，谁也不会进来。”一位接近铁总的消息人士解释说，因此，出台铁路公益性补贴政策是实行铁路投融资改革，引入民资的一项先期工作。

　　 在国家发改委综合运输研究所研究员董焰看来，从世界范围来看，铁路都带有一定的公益性质。尤其在今日各种运交通运输方式竞争激烈，铁路运能本身又有宽裕的情况下，要想靠铁路运输赚钱，除少数线路外基本不太可能。加上国铁垄断线路调度权、收益分配权，社会资本更不敢进入。

　　 公益补贴缺失，民资难进入，铁路建设就只好高度依赖银行信贷，从而背上巨额债务。

　　 不过，也不是所有学者都认同铁总要求公益补贴的正当性。

　　 北交大经管学院教授赵坚认为，铁路建设和运营本身是带公益性的事业，所以国家每年征收五六百亿元的铁路建设基金回拨给铁总，中央政府还每年拨数百亿元资金给铁总作为其铁路建设的资金使用。

　　 “铁总既然享受了中央政府拨款的福利，当然应该承受一定的公益性运输任务，如此才能权责相当。”赵坚说，“铁总现在既享受财政拨款，又要国家补贴公益性运输，好处两头占，这不公平。”