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揭秘铁路改革3次方案大讨论07年时曾考虑市场化 2013-04-06 23:36:34 来源: 财经网(北京) “中华人民共和国铁道部”换牌为“中国铁路总公司”已近半月，铁路大改革的话题却并无冷却迹象。以此为题的公共论坛、课题层出不穷，从票价形成到制度顶层设计，讨论达到铁路改革十余年的最高潮。 从上个世纪起，“铁路王国”将要市场化的消息便从未间断，方案几易其稿却难成定论，暗中博弈也使得这个庞大的闭环系统一直踌躇不前。直至3月10日《国务院机构改革和职能转变方案》确定撤销铁道部。 “中国铁路总公司成立，很多遗留问题仍没有解决：债务怎么解决？新成立的是个什么样的特殊企业法人？公益性运输怎么补贴？这些都没有着落。政企分开只是一个序幕。”曾参与2001年、2007年和2011年三次铁路改革方案讨论的北京交通大学教授赵坚说。然而，根据国务院的安排，从2013年至2017年铁路改革实施计划，仅有组建中国铁路总公司一项。这意味着，未来五年，国有铁路系统一家独大的垄断格局将持续。 多位改革参与者均认为，未来铁路改革方案的出台，先决条件是妥善处理既有巨额债务，理顺铁路产权难题。改革之路行百里者半九十，如果仅实施政企分开的“半步改革”，则将重蹈另一基础性领域——电力改革的覆辙。 电力改革在上世纪90年代仅仅实施了政企分开的第一步。然而到二十年后欲进行第二步“拆分”改革之时，“经济怪物”已经蔚然成型，以巨大的博弈能力阻挠决策者的改革实施，使得方案几近流产，其问题遗留至今。与此同时，电力改革停滞也造成了大量国有资产损失和上下游领域改革的“肠梗阻”，决策者当引以为鉴。 ——编者 与中华人民共和国同龄的铁道部，已经正式退出历史舞台。 3月28日，国务院办公厅下发《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》。其中，2013年列第一位的任务，便是组建中国铁路总公司。 铁路改革“上路”迅速。 3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》公布。 四天之后，已存在64年的铁道部被撤销。同日，中国铁路总公司完成企业注册登记。 又过了三天，中国铁路总公司挂牌。 短短的半个月，“秒杀”了中国铁路改革数十年的蹉跎。如今，改革终于向前迈了半步，但，也仅仅是半步。 从上世纪末以来，“铁路王国”要改革的消息就未间断。作为计划经济下的产物，铁道部既是铁路行业的行政主管部门，又直接经营铁路运输企业。在迈向市场经济途中，这个庞大的闭环系统已经走到尽头。 “政企分开只是一个序幕。”曾参与2001年、2007年和2011年三次铁路改革方案讨论的北京交通大学教授赵坚说：“中国铁路总公司成立，很多遗留问题没有解决：债务怎么解决？新成立的是个什么样的特殊企业法人？公益性运输怎么补贴？这些都没有着落。” 其实，铁路改革的目标清晰可见：更多引入多元化的资本，建立竞争秩序，以形成一个运转高效而有序的系统。但通向这个目标的现实路径却荆棘丛生。 “现在来看，民营资本可能更难进入，铁道部虽然撤了，架构还没有改，尤其是转企之后，效益好的线路不会给民营资本，而在投融资领域，没有合适的运营收益，怎么回收投入？”国家发展和改革委员会综合运输研究所研究员罗仁坚说：“接下来就要看总公司下一步怎么分解。” 目前紧迫的问题是，刚刚组建的中国铁路总公司作为中央管理的国有独资企业，拥有200万员工、注册资金1.036万亿元，固定资产超过4.3万亿元，这样体量庞大的超级垄断性公司，在继承铁道部资产同时，如何能摒弃铁路系统原有的种种弊病，转身成为一家真正的现代企业。 政企分开第一步 根据国务院机构改革方案，原铁道部职能被一分为三：拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。 交通运输部部长杨传堂对此次改革的评价是，“铁道部的相关职能并入交通运输部，我国综合交通运输管理体制由此形成。这次改革是2008年综合交通运输体系改革的深化，其核心是进一步转变政府职能。” 参与国内电信和电力行业体制改革方案设计的中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹，也曾亲历铁道部十年改革之路。 张昕竹回忆，上世纪末开始的大规模垄断行业改革直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。当时国务院成立了垄断行业改革领导小组，由时任总理朱基总负责，时任体改办主任王歧山和当时的发改委副主任张国宝具体执行。 当年，这些行业面临的是呆账坏账丛生、资不抵债、效率低下、供给不足等种种问题。随后推出的电力、民航、电信三大行业改革，解决了政企分开、监管体制和竞争模式的问题。唯一没有改革的就是铁路。 “当时考虑的是中国铁路的发展需要投资，铁路改革被搁置。”张昕竹称。 彼时的铁道部部长傅志寰，是铁路改革的强力拥护者。2002年10月18日的国务院新闻办公室记者招待会上，傅志寰解释：“铁路的改革方案推出比较晚，主要是因为铁路的运能紧张、系统复杂庞大，对它改革的研究、改革的实施要慎重，但铁路改革将继续推进……今后铁路改革的着眼点主要在于政企分开、企业重组走向市场方面以及主辅分离、干支分离、减员提效等方面。” 2003年，刘志军接替傅志寰出任铁道部部长，其在任八年间，在“集中力量办大事”的理念下，推动铁路建设“跨越式发展”。 2007年国家发改委再提铁道部改革方案，方案设计集中于“是否需要统一调度指挥”，直指铁路市场化。时任总理温家宝对发改委与铁道部表示，“没讨论清楚的方案不要往上送”，该方案因不成熟，一直未得上报。 直至2011年，傅志寰和中国工程院院长周济负责铁道部大部制改革课题，这次课题的设定是有关铁道部政企分开，也就是目前方案的雏形。同年6月8日，铁道部向各铁路局及专业公司，下发了《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》。核心是，按照政企分开的要求，转变铁道部职能，扩大铁路运输企业经营自主权，确立铁路局的市场主体地位。 按照铁道部的计划，2011年的任务是制定、完善方案，2012年进入方案的全面实施阶段。方案颁布后，铁道部政法司、财务司、运输局等相关司局又出台了系列配套政策措施。 即便如此，铁道部并未在2012年实现“政企分开”。作为铁道部主要借款方，世界银行在这一年发布报告称，铁道部应并入大交通运输部，成立国家铁路管理局，铁道部作为所有铁路资产所有者的角色应终止。 报告基于对澳大利亚、巴西、加拿大、法国、德国、日本、俄罗斯、美国等八个国家铁路行业的研究，得出铁路体制发展相似规律：交通运输部负责管理和制定统筹多种运输方式的综合交通运输政策；政府的政策制定和规管职能与铁路服务的商业运营分离；无论民营国有，均普遍采取公司化治理结构来提供铁路服务；同时有多个服务提供商；客货运业务在部门或制度上分离。 铁路重债压身 2013年3月14日，国务院批复组建中国铁路总公司的有关问题时明确，“将原铁道部相关资产、负债和人员划入中国铁路总公司。”“中国铁路总公司承继原以铁道部名义签订的债权债务等经济合同、民事合同、协议等权利和义务；妥善解决原铁道部及下属企业负债，国家原有的相关支持政策不变，在中央政府统筹协调下，综合采取各项措施加以妥善处理，由财政部会同国家有关部门研究提出具体处理方式。” 这意味着，铁路总公司将承继此前铁道部的所有债务。 铁路债务无疑是目前铁路最为显现的问题。根据铁道部的公开数据，截至2012年9月末，铁道部总资产4.3万亿元，总负债2.66万亿元——已接近2008年的4倍，资产负债率达到61.8％。其中，长期负债达到2.12万亿元，年利息约150亿元。 自2011年以来，铁道部逐步进入还款高峰。舆论对铁路债务的关注，大都因为铁道部在实现政企分开之后，其庞大的债务负担将由谁来承担，是财政兜底，还是通过票价上涨而由公众买单，或是通过债务重组等市场手段进行消解。 铁路巨额债务大部分来源于前任铁道部部长刘志军所选择的“负债式发展模式”，铁道部包揽从引进技术、融资到建设的整个环节，由铁道部统一谈判引进国外高铁技术。在此期间，铁路债务余额逐年大幅度上升，基建投资从2004年的532亿元猛增到2010年的7009亿元，其中大部分投资都是铁路部门通过贷款、发债及各种短期融资方式筹集的。 “从那时起，铁道部的负债率开始攀升，2004年之前维持在30％－40％之间，比较稳定。2009年铁道部资产负债率为53％，2010年上半年已上升到54.3％。现在已经上升到61.8％。”国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌说。 随着负债率的攀升，铁路融资出现困难。2011年7月21日，铁道部发行年内第三期短期融资债券，200亿元的发行规模最终有效投标只有187.3亿元，遭遇铁道债历史上首次流标。 不仅如此，一些客运专线还发生多起农民工讨薪事件。而一些主要铁路企业也曾联名给国务院写信反映资金紧张问题。铁道部亦在谋求国家财政的支持，希望财政部对铁路债进行担保，因为财政担保需要经人大讨论，财政部最终提出适当减免税收，将利息所得税减半的办法增援。 2011年9月底的国务院常务会议决定，由发改委牵头协调央行、银监会、四大行、国开行等相关部门，处理铁路融资问题。国务院还于10月12日下发《发改委关于明确中国铁路建设债券政府支持性质的复函》，指出：“经国务院批准，你部发行的中国铁路建设债券为政府支持债券。”这一新鲜的叫法虽没有承认财政担保，铁路债券的担保仍然是铁路建设基金。但在市场看来，这已经是财政兜底的意思。 “发改委的文件已经明确表明铁路债券应该是政府信用担保的。” 宏源证券固定收益部总经理吴志红说。 “这其实是国家财政背书。”北京交通大学教授荣朝和也对《财经》记者表示，铁路部门所有的贷款和发债都是建立在国家信用基础之上的，因此在其债务出现违约的情况下，这些“或有债务”将会立即转变为中央财政的直接责任，这种不正常提高铁路债务信用等级的做法，促使借贷双方对风险防范都采取了机会主义的态度。 铁路负债的不稳定因素，也已开始显现。2011年下半年铁路获得的3000亿元新债务资金被明确为“维稳安定资金”，用于偿还铁路建设欠款，并进行即时追踪审计。 铁路部门身负重债的另一面是偿还能力孱弱。 一方面由于铁路运输价格受到管制，一直处于较低水平，近年来运输成本又不断上升，使得铁道部的盈利水平低下。2005年－2010年间，其平均净利润约为20亿元，相对于铁道部庞大的资产规模，利润率很低。至2010年时，净利润跌落至1500万元，同比下滑99.45％，利润率仅为0.0023％。极低的盈利水平，使铁路部门的现金流压力巨大，据中国工程院院士王梦恕透露，“目前一些地方铁路局如上海局、广铁集团、南昌局等已经靠借债来维持现金流了。” 另一方面，虽然1998年以来，铁道部一直按照每吨公里3.3分钱的标准缴纳铁路建设基金，但考虑到货运量增长缓慢、国家对粮棉化肥等物资免征等因素，这一专项基金增长缓慢。据铁道部数据显示，2009年－2011年，税后铁路建设基金分别为549.01亿元、613.39亿元和641.94亿元。 虽然新任中国铁路总公司总经理盛光祖明确表示，目前的改革并不影响铁路投资，但在经营现金流不畅，发改委又明确票价形成机制不变的情况下，中国铁路总公司如何消解既有债务，同时保证铁路投资是个两难问题。 | 
发表于 2013-4-7 12:13:04