铁路改革“政企分开”的第一步迈出后，铁路的建设投资、运价以及债务等问题迎面而来。 国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌在接受本报专访时表示，政企分开后，过去作为中国铁路投资首要推力的银行贷款将谨慎得多，铁路高负债的发展模式已经难以为继，而新的投融资模式还未建立，铁路后续的新建项目前景还不明朗。 刘斌认为，传统的部省合作共建铁路的模式还将延续，但地方需要承担更多的投资和责任。 “铁路债务很现实的一个处置方式就是出售现有资产，大干线不适合整体出售，那也可以通过上市来出售，支线怎么处置都可以。”他说，原则上说，铁路的资产都可以卖，只是卖的形式不一样。 综合运输研究所近期完成了一份关于铁路改革总体方案的研究课题，将上报至决策层，刘斌是这份课题的主要参与者。 本报将通过系列访谈分享他们的研究结论，以及这些参与了铁路改革讨论的研究人员的个人观点。 “高负债的发展模式已经难以为继” 《21世纪》：今年的铁路基本建设投资计划达到5300亿，根据铁路的十二五规划，中国2015年要建成12万公里的线路。而当下铁道部一分为三，铁路的投资和建设会不会受影响？ 刘斌：中国铁路总公司代替铁道部承担投资功能后，既有的发展模式也面临改变。过去是部省合作，以部为主，高额负债来推动发展，现在需要回到十二五的中长期规划中来。过去的部省合作，实际上摆脱了铁路的中长期规划，这不妥当。而现在需要从部省合作会议纪要的发展基础回归到中长期规划的发展基础上去。所以，铁路建设的节奏、投资的标准都将面临调整。 铁路的十二五规划任务并不轻，这实际上是根据部省合作的会议纪要的实际情况做过调整，把一些2020年完成的线路都挪到2015年了。但是规划对项目的具体建设标准却没有明确，部省合作里面的建设标准普遍定得偏高。实际上盛光祖履任铁道部部长后，已经开始对铁路的建设标准进行调整。十二五规划中的十二万公里的目标不会变，但是其中客专的标准到底是按350公里/小时还是250公里/小时来建设，差异就很大。此前的线路的可行性研究报告都导向偏高的标准，而现在会更考虑实际情况。 铁路的投资会量入为出，因为过去高负债的发展模式无论如何都难以为继，而新的融资方式还情况不明。今年基本建设投资5300亿的计划估计还能完成，毕竟其中很多还是在建项目，保在建的整体定调，这部分项目预计问题不大，但今后的新建项目怎么搞？尤其是新建项目的投融资模式这一两年就会发生变化，这部分前景不明。 《21世纪》：部省合作的既有模式会不会发生变化？ 刘斌：省市地方投资的作用，需要明显增强。在过往部省合作的模式下，地方投资所占的比重很小，但地方在项目建设和规模、等级上都要求高标准，过去铁道部也有这样的想法，结果形成两家相互钓鱼，标准就越调越高，而且有些线路的标准调高背后有政绩的考量。而现在这样的形势下，让地方承担责任，那么地方就需要考虑地方经济、财政的实际情况，自行评估能否承受，因此地方下一轮想要做大规模的铁路建设将面临财政的约束。 部省合作的模式还会延续，但是内容会有很大的变化。政企分开后，过去作为铁路投资首要推力的银行贷款将谨慎得多，这也直接导致高负债的发展模式将面临基础不牢的问题。这样的情形中，社会资本有可能活跃，新项目里面，地方政府对于社会资本的进入积极性会比较高，原来国铁对社会资本的介入其实积极性较低。当然社会资本能否顺利引入，还要看铁路进一步的改革动作。 “铁路和公路保持较大运价差是合理的” 《21世纪》：原铁道部部长盛光祖说，铁路的平均票价是偏低的，今后会按照市场规律，企业化经营来定价。铁路改革的启动是不是意味着下一步铁路定价的变革，票价会迎来上涨？ 刘斌：铁路运价可能还会继续上涨，铁道部内部价格上涨的冲动极大。但事实上，铁路运价的上涨只是短期行为，对谁都不利，运价上涨越多，铁路的竞争力会越差。很多人拿铁路的运价与公路比，这没有意义。如果铁路的综合运价成本和公路都差不多了，铁路就只有死路一条。铁路服务的灵活性和公路没法比，铁路和公路保持一个较大的运价差，其实是合理的。 当然，如果依照铁路的成本，目前铁路的综合定价是偏低，但是根据铁路与公路的比价关系，铁路的综合定价并不算特别的低。铁路如果继续提价，可能将面临货源的继续流失。中国铁路的运价优势，目前主要是煤炭等大宗商品，而集装箱等高端货，铁路优势已经不明显。继续的提价将使得铁路现有优势更加弱化。比如，日本的铁路运价比较高，但日本铁路在货运上几乎没有优势，铁路在综合运输中的地位很低。中国的铁路如果仅仅只是靠煤炭等大宗商品，那与我们的期望值就相差太远了。中国的内陆纵深比较远，铁路有能力在集装箱等货运上发挥作用，而运价过高，会损害这个能力。 至于运价的管理方式，预计短期不会有太大变化。过去的铁道部也没有运价的决策权，只有运价建议权，决策基本在发改委，再报至国务院。但是监管者和被监管者可能存在“俘获理论”，监管者可能被被监管者所俘虏，因为被监管者，他们更有信息的优势，而政府机关的信息优势要弱一些。 而铁路，一直认为自己的运价偏低，尤其是在很大的社会范围内形成了这样一种价格偏低的共识。如果真到了哪一天铁路的运价已经高到没有人愿意走的话，那对国家将是一个巨大的损失。实际上，在200-300公里左右中短途运输，铁路与公路的平行线路上，已经出现了铁路的综合成本（算上倒装和短途的公路运输接驳）与公路相比已经没有多少价格优势。铁路与公路比价关系必须有一个全程的考虑，掐头去尾的测算铁路和公路的比价关系不合理。 “盘活现有资产” 《21世纪》：此前铁道部一直试图推进上海铁路局和太原铁路局这样的优质资产整体上市，铁路改革启动后，铁路的资本运作会发生何种变化？ 刘斌：铁路企业资本运作和上市的步骤有可能会加快。这方面国内的研究其实不少，包括哪些资产适宜拿出来都做了很长时间的筹划。铁路资产流动可能因为改革的启动而加快，这和社会资本的进入也是相关的，铁路债务很现实的一个处置方式就是出售现有资产，资金也就抽回来了，这也不影响铁路的大局，负债的情况却能很快改善。 铁路有很多资产是不错的，原则上说，铁路的资产都可以卖，只是卖的形式不一样。如果说大干线不适合整体出售，那也可以通过上市来出售，支线怎么处置都可以，民间资本是有意愿接手的。 《21世纪》：铁路改革近期还需要关注哪些问题？ 刘斌：政府的监管方式也迫切需要改变。要对过轨、清算、关联交易、铁路企业之间的相互交易制定行业规则，目前这块还完全没有改，还拢在铁路总公司里面。这个如果不改，总公司就会固守成为一个超级大的垄断企业。行业规则的制定，必须由政府监管机构来介入，才能形成，这些规则如果是任由其在总公司体系内部来形成的话，那将是一个巨大的问题。 另外，公益性运输的问题暂时还没有明晰，这里面涵盖学生、军人、残疾人等运输，也包括青藏铁路和西部的一些线路。公益性运输涉及政府补贴，但哪些线路需要补、哪些运营需要补都还不清晰。线路的补贴涉及到新投资模式的问题，运营补贴涉及到以后运营亏损的问题，在中国铁路总公司这一设置下，这些问题都先混着了，暂时还是延续过去的大锅饭的模式，一改就灵是不可能也不现实的。 最后，铁路改革启动后，国铁会不会马上改变铁老大的既有作风，我对这块不抱太高希望。因为目前的改革是一个不彻底的改革，这直接决定了企业的转变是一个缓慢的过程。铁路人员的转变分为两类，第一类是一线职工，这部分人问题不大，而迫切需要转变思维的是铁路中高层管理人员。铁路的干部要从政企合一下的体制内思维，转变为经营型人才，不容易。 所以说，改革不会自动产生一个好的结果。铁路改革需要照顾既有职工的利益，但是也不能过分迁就铁路的部门利益。 | 
发表于 2013-3-27 18:23:50
